Materia Rinnovabile numero 3 / aprile

Uno strumento per l'economia e per l'ambiente

di Joachim Quoden

Se applicato correttamente, il principio della responsabilità estesa del produttore (Extended Producer Responsibility, Epr) può rivelarsi uno strumento potente in ambito di gestione delle risorse. L’Ocse definisce l’Epr un “approccio di politica ambientale secondo il quale la responsabilità di un produttore rispetto al proprio prodotto si estende anche alla fase post-consumo, coprendone perciò tutto il ciclo di vita”. Ciò significa che le aziende che immettono prodotti sul mercato, una volta raggiunta la fine del ciclo di vita, sono obbligate a raccoglierli, differenziarli e riciclarli, insieme ai relativi imballaggi. Queste aziende sono inoltre tenute a considerare il trattamento a fine vita del prodotto e dell’imballaggio già nella fase di progettazione. 

Nel corso degli anni, l’Epr è stato adottato dall’Unione europea e da diversi paesi a vari livelli del flusso dei rifiuti, inclusi quelli di imballaggio a livello comunale. Ciò ha indubbiamente migliorato le prestazioni degli imballi a livello ambientale, per esempio incrementando il riciclo dei rifiuti. Spostare la responsabilità dei rifiuti di imballaggio dai contribuenti ai produttori e infine ai consumatori, fa sì che il prezzo finale del prodotto includa l’internalizzazione dei costi di gestione dei rifiuti. 

In un sistema Epr, la responsabilità del produttore può essere tangibile, finanziaria e/o informativa. L’Ocse considera l’internalizzazione dei costi ambientali esterni un aspetto fondamentale della progettazione delle politiche ambientali e specificamente dell’Epr. L’Unione europea ha formalmente incluso tali principi nella direttiva quadro sui rifiuti.

In ambito Epr, sui produttori ricade un’ampia responsabilità. Tuttavia, viene attribuita una responsabilità anche a tutti gli attori della filiera di imballaggio, dal produttore a chi ricicla (produttori di materiali, produttori di imballaggi, confezionatori, importatori, rivenditori al dettaglio, consumatori, autorità locali, società di gestione dei rifiuti, riciclatori e legislatori). 

Una strategia Epr può essere attuata in molti modi diversi. Nella sola Unione europea, 25 stati membri hanno adottato un proprio sistema di imballaggio basato sull’Epr. In alcuni di questi paesi il successo è stato notevole, in particolare laddove la messa in opera è stata abbinata a una legislazione chiara e a un’autentica cooperazione tra governi, autorità locali, produttori e organizzazioni per la gestione dei rifiuti. L’Epr non ha dato invece gli stessi risultati dove è mancata un’attribuzione esplicita di responsabilità e obblighi a ognuno degli attori coinvolti.

 

L’importanza di un solido contesto normativo

Uno dei principali compiti dei legislatori in ambito di gestione dei rifiuti è quello di definire e attribuire chiaramente ruoli e responsabilità. I diversi attori coinvolti nel sistema hanno interessi divergenti, ma collaborano per garantire il buon funzionamento dell’Epr. Il legislatori devono verificare che i ruoli dei diversi attori non si sovrappongano né generino conflitti di interesse. 

Un’altra questione chiave è l’assegnazione di risorse adeguate a soddisfare pienamente gli obiettivi definiti da un sistema Epr. Il contesto legislativo dovrebbe pertanto definire la missione di servizio pubblico di un’organizzazione Epr e prevedere regolari controlli da parte di terzi, nonché verifiche sull’organizzazione svolte da autorità competenti. Cruciale si rivela la trasparenza dei dati relativi ai volumi riferiti dall’organizzazione Epr. Il legislatore nazionale deve inoltre definire criteri chiari e rigorosi per l’assegnazione di certificazioni o licenze all’organizzazione Epr.

Un quadro legislativo completo deve essere accompagnato da una messa in opera rigorosa. Nel suo ruolo di auditor, la pubblica autorità deve garantire un’adozione di qualità dell’Epr, anche mediante procedure esecutive capaci di eliminare le scappatoie e di individuare i cosiddetti free-riders (comportamenti opportunistici). Il legislatore dovrebbe creare meccanismi che consentano di far rispettare l’Epr e incentivare la giusta concorrenza tra le aziende obbligate. Può, per esempio, nominare un’autorità responsabile del monitoraggio e dell’applicazione della legge.

A seconda dei quadri normativi nazionali, altri strumenti economici paralleli possono incentivare la raccolta differenziata influendo sul comportamento dei cittadini, per esempio vincolando il prezzo del servizio alla quantità di rifiuti domestici residuali prodotti. Alcuni regolamenti o misure, come le imposte sugli imballaggi e gli schemi basati sui depositi cauzionali, possono essere invece controproducenti poiché impediscono la piena attuazione dell’Epr.

 

Aspetti operativi di un sistema Epr

Le aziende che si assumono la propria responsabilità in ambito Epr devono garantire che i prodotti e i relativi imballaggi possano essere adeguatamente trattati una volta trasformati in rifiuti. Devono perciò definire programmi di conformità all’Epr per finanziare, organizzare e coordinare la raccolta, la differenziazione e il riciclo dei rifiuti di imballaggio.

Per convertire la loro responsabilità da individuale a collettiva, devono dare mandato a un’organizzazione Epr di settore che si assume la responsabilità di assolvere agli obblighi di ritiro delle aziende obbligate. Il mandato verrà conferito dalle autorità competenti in forma di licenza o certificazione. Ciò garantisce alla società e alle aziende obbligate i costi minori, nonché la più alta conformità in termini legislativi, di sostenibilità e di ambiente. Finanziando i programmi di conformità Epr e tramite il proprio coinvolgimento attivo nella stessa organizzazione Epr, le aziende obbligate possono coordinare e controllare i costi operativi per il recupero degli imballaggi, garantendo di conseguenza che tali costi si mantengano entro le previsioni. 

Le aziende obbligate possono poi concordare di destinare i finanziamenti necessari a progetti di lungo termine, quali campagne informative ed educative. I sistemi Epr devono garantire il rispetto degli interessi dei consumatori e il raggiungimento di alcuni obiettivi rilevanti, come quelli di educazione e comunicazione. Questo aspetto è importante soprattutto nel caso degli imballaggi domestici. I finanziamenti possono essere poi destinati a migliorare le prestazioni a lungo termine del programma di conformità Epr. 

 

 

Prerequisiti per la riuscita dei sistemi Epr

Una partnership collaborativa e fondata sulla fiducia reciproca tra autorità locali e organizzazione Epr di settore è una conditio sine qua non per il successo e la sostenibilità economica e ambientale del programma di conformità Epr. 

I comuni e le autorità locali giocano dei ruoli chiave, basati sul flusso stesso dei prodotti o rifiuti. Per esempio, nel caso del flusso di imballaggi domestici derivanti da generi di consumo ad alto volume o in rapido transito, ai comuni spetta il compito di organizzare e gestire la raccolta porta a porta e/o i punti di raccolta centralizzati. In questo ambito, comuni, autorità locali e organizzazione Epr devono accordarsi sul sistema di raccolta più idoneo, tenendo conto delle peculiarità locali e del rispetto dei requisiti legislativi nazionali ed europei.

Devono anche cooperare attivamente nei programmi locali di comunicazione e promozione della consapevolezza pubblica, nella raccolta e nel monitoraggio dei dati, nel controllo degli operatori che gestiscono i rifiuti e degli appalti per i servizi di raccolta.

Le aziende che gestiscono e riciclano i rifiuti sono il fulcro operativo di ogni sistema di gestione dei rifiuti: sono loro che operano e forniscono i risultati. Se efficienti e innovative, hanno un impatto positivo sulle performance economiche e ambientali del sistema Epr. Per ottenere risultati ottimali devono disporre di finanziamenti sostenibili e incentivi adeguati.

Va però sottolineato che, quando si gestisce un sistema Epr con un approccio di libero mercato, gli operatori e gli investitori del settore dei rifiuti possono naturalmente tendere a ottimizzare i profitti e a far crescere la propria quota di mercato, in altre parole ad ambire al prezzo più alto possibile per tonnellata di materiale raccolto, differenziato e riciclato. Potrebbero perciò avere interesse a far aumentare la quantità di imballaggi immessi nel mercato. Essendo ciò totalmente contrario agli obiettivi legislativi della gerarchia dei rifiuti, e in conflitto assoluto con l’interesse pubblico, non dovrebbero sussistere interferenze di coordinamento tra gli operatori dei rifiuti e l’organizzazione Epr, e quest’ultima non può operare né come raccoglitore, né come differenziatore né come riciclatore. Per garantire il pieno rispetto della concorrenza e delle normative antitrust, ogni attore deve giocare un suo ruolo distinto. 

 

La responsabilità finanziaria in un sistema Epr

Un programma di conformità Epr pilotato dalle aziende industriali deve operare senza scopo di lucro. Questa condizione legale garantisce la conformità alla normativa sulla concorrenza, perché impone la cooperazione tra diverse aziende, sia dello stesso settore sia esterne a esso. 

Per finanziare la raccolta, la differenziazione e il recupero dei rifiuti di imballaggio previsti dal sistema, i programmi di conformità raccolgono i contribuiti finanziari necessari dai propri membri. Per un’azienda obbligata, questo finanziamento rappresenta in genere una parte importante del costo del prodotto imballato e pertanto influisce sulla sua posizione concorrenziale rispetto ad altre aziende obbligate. Il calcolo e la raccolta delle quote dovute deve pertanto essere equo e trasparente. Inoltre, in linea con gli obiettivi dell’Epr, le quote devono tener conto degli effetti sull’ambiente di ogni particolare imballaggio. 

Le quote che i membri del programma di conformità, nello specifico le aziende obbligate, devono versare dovrebbero essere differenziate a seconda del costo dei materiali di imballaggio. Questa struttura di finanziamento riflette il principio dei “costi reali”, cioè si basa sul costo di uno specifico imballaggio tenendo conto delle relative attività di raccolta, differenziazione e recupero. Il riconoscimento delle procedure di Epr garantisce l’assenza di discriminazione tra aziende nazionali e importatori, assicurando al contempo che le principali aziende e le pmi abbiano pari garanzie.

Uno tra i tanti obiettivi dell’Epr è quello di trasferire la responsabilità dei materiali di imballaggio non riutilizzati dai contribuenti ai produttori e, infine, ai consumatori dei beni imballati. Pertanto, il compito di organizzare (in genere in stretta collaborazione con i comuni) la raccolta separata dei rifiuti da imballaggio viene conferito all’azienda obbligata e al relativo programma di conformità. Ovviamente, i costi che qualsiasi azienda obbligata deve sostenere da una parte, devono essere definiti in linea con i costi che comuni e contribuenti devono versare dall’altra parte. A tal fine deve essere applicato il principio base secondo il quale “tutte le parti interessate devono essere responsabili solo dei costi che possono influenzare”. 

Le aziende obbligate dovrebbero coprire i costi di raccolta e trattamento dell’imballaggio nell’ambito del sistema di raccolta dedicato, che punta a raggiungere gli obiettivi definiti dai singoli governi. In genere, tali costi sono determinati con procedure che riflettono le esigenze ottimali dei distretti per adempiere agli obiettivi previsti dal governo. Se i comuni decidono di organizzare la raccolta e lo smaltimento internamente, la copertura del costo deve essere rapportata a costi di riferimento stabiliti a livello nazionale. 

Va inoltre valutato qualsiasi profitto derivante dalla vendita dei rifiuti di imballaggio raccolti e smistati, qualora tale vendita non venga effettuata nell’ambito del programma di conformità.

Le aziende obbligate possono inoltre coprire i costi di comunicazione sostenuti dai cittadini e necessari per raggiungere gli obiettivi governativi. Nel far ciò devono tener conto della responsabilità dei comuni di informare i propri abitanti su come trattare e differenziare i rifiuti prodotti.

Le iniziative atte a prevenire l’abbandono dei rifiuti nell’ambiente e le attività di bonifica non rientrano nella responsabilità (o copertura dei costi) dell’azienda obbligata; abbandonare i rifiuti è un atto deprecabile e deve essere evitato con campagne informative e misure che ne impongano l’osservanza.

Come accade con i rifiuti di imballaggio prodotti nei comuni, i programmi di conformità, in stretta collaborazione con i comuni, devono stabilire e gestire l’infrastruttura necessaria per la raccolta e la differenziazione dei rifiuti di imballaggio. Non si può pensare di ottenere un livello accettabile di raccolta dei rifiuti domestici se i consumatori/cittadini non hanno facilità di accesso alle infrastrutture che permettono loro di smaltire quotidianamente i rifiuti. Lo confermano tutti i membri di Expra, che considera la raccolta differenziata dei rifiuti domestici come il principale contributo al recupero dei rifiuti di imballaggio. Infine, il rifiuto di imballaggio raccolto va trattato nel modo appropriato, anche e soprattutto quando esso ha un valore negativo, ovvero quando i riciclatori devono essere pagati per riciclarlo. Possiamo pertanto concludere che i programmi di conformità devono avere una solida base finanziaria.

I governi devono perciò stabilire procedure rigorose di autorizzazione dei programmi di conformità, assicurando che le licenze per operare siano assegnate soltanto a organizzazioni affidabili anche dal punto di vista finanziario. La stabilità del sistema, nel caso in cui un programma smetta di operare per qualsiasi ragione, può essere assicurata fissando una garanzia finanziaria minima che consenta di proseguire le operazioni per almeno sei mesi. Una totale trasparenza del programma di conformità evita infine conflitti di interesse imprevisti o non noti. In quanto tale, il programma di conformità deve definire una barriera di separazione tra l’attività di conformità e quella di gestione dei rifiuti.

Va inoltre garantita la trasparenza sul tipo di imballaggio stabilito nei contratti dal programma di conformità e sul tipo di imballaggio che verrà raccolto nell’ambito di tale programma. Vanno previsti rapporti annuali che illustrino come sono stati raggiunti gli obiettivi stabiliti dai rispettivi governi, e che dovranno poi essere approvati da un’autorità terza, indipendente e competente. In caso di mancato ottemperamento delle condizioni stabilite vanno previste adeguate sanzioni, che andranno dalle multe alla revoca della licenza.

L’attuazione di un sistema Epr è un processo complesso. Ciononostante, se utilizzato in modo corretto, offre risultati eccellenti nella progettazione e nel trattamento complessivo di prodotti quali gli imballaggi, e giustifica lo sforzo necessario all’applicazione del principio medesimo.

 

Expra: Extended producer responsibility alliance

Fondata nel 2013, è un’alleanza che opera senza scopo di lucro per il recupero e il riciclo di imballaggi e rifiuti di imballaggio di proprietà delle aziende obbligate. Expra opera come voce autorevole e come piattaforma politica comune, rappresenta gli interessi di tutte le organizzazioni per il recupero e il riciclo degli imballaggi che ne fanno parte, ed è fondata e amministrata da o per conto delle aziende obbligate. Per ulteriori informazioni: www.expra.eu.